Actualmente, los países de Latinoamérica y el Caribe enfrentan un impacto exacerbado de la triple crisis planetaria (cambio climático, pérdida de biodiversidad y contaminación), que amenaza con revertir décadas de desarrollo. Y en este contexto, los sistemas tributarios no son neutros, sino que pueden ampliar o reducir las brechas de desigualdad, así como incentivar o desincentivar ciertas actividades que generan contaminación y degradan el ambiente.
En la región, hoy predominan los sistemas tributarios regresivos. Esto quiere decir que la mayor parte de la recaudación proviene de impuestos indirectos y al consumo, que afectan en mayor medida a los grupos más vulnerables como las mujeres.
Al mismo tiempo, existen exenciones y subsidios a actividades contaminantes y que degradan el ambiente (como la “estabilidad fiscal” para actividades mineras en Argentina), y los millonarios y corporaciones más poderosas evitan pagar impuestos mediante la elusión y la evasión impositiva.
Sin embargo, también hay ejemplos de políticas y medidas tributarias progresivas, como la exención de impuestos a los productos de la canasta menstrual y la quita del IVA a los alimentos, que tienden a reducir la brecha de género.
Asímismo, los “impuestos verdes” a la emisión de carbono, o las tasas de reciclado (como la que propone la Ley de Envases vigente en varios países de la región), y los beneficios impositivos a actividades regenerativas (como las energías renovables, o las empresas de la economía circular) promueven cambios en los modelos de producción y consumo que contaminan y degradan el ambiente, e impulsan una transición energética y de los modelos de producción y consumo hacia otros más sustentables y regenerativos.
Brechas de género
Las mujeres “trabajan más horas, tienen menos ingresos y hacen un aporte desproporcionadamente mayor al sistema tributario que los varones”, dice Malena Vivanco, economista del programa Justicia Fiscal de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ).
Malena Vivanco, economista del programa Justicia Fiscal de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia.
De acuerdo a un informe de ACIJ, las mujeres realizan el 76 % de las tareas domésticas no remuneradas, ganan en promedio un 29 % menos que sus pares varones y constituyen el 70 % de la población de menores ingresos. Ellas son las más afectada por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), dado que destinan la mayor parte de sus ingresos al consumo y no tienen capacidad de ahorro ni inversión.
“La recaudación tributaria argentina se asienta sobre el IVA, que es un impuesto muy regresivo pero fácil de recaudar, y eso contribuye a perpetuar y ampliar la brecha de género”, afirma Vivanco.
Luego del intento de reducir el IVA a algunos alimentos básicos, que terminó beneficiando en mayor medida a los sectores de mayores ingresos, una de las políticas que se aplicó con éxito en Argentina para reducir esa brecha fue la devolución del IVA a los productos de la canasta básica, para los consumidores y hogares de ingresos medios y bajos. Este beneficio tuvo vigencia entre el 18 de septiembre y el 31 de diciembre de 2023, y fue discontinuado por el siguiente gobierno.
Otra medida de impacto positivo es la eliminación o devolución del IVA a los productos de gestión menstrual, que representan -según el Observatorio de Tributación y Género que funcionó hasta 2023 en el ministerio de Economía argentino), hasta un 90% del gasto mensual para las mujeres del decil de menores ingresos y el 11% de los ingresos del promedio de las mujeres.
En América latina, Colombia fue el país pionero en implementar una rebaja (en 2016) y posterior eliminación del IVA a esos productos (en 2018). Sin embargo, sus precios no bajaron, con lo que esta medida, en lugar de beneficiar a las consumidoras, implicó una transferencia de recursos a las empresas y distribuidoras de estos productos, aumentando sus ganancias.
En cuanto a los impuestos más “progresivos”, como el impuesto a la riqueza o a los bienes personales, su recaudación también refleja y afianza las brechas de género existentes. “La feminización de la pobreza tiene una contracara que es la masculinización de la riqueza”, apunta la economista Eva Sacco, directora de la Fundación SES. Y cita un ejemplo: “En 2020, en el marco de la pandemia del COVID se implementó un aporte extraordinario a las grandes fortunas, y del total de lo recaudado el 76 % fueron realizados por varones y el 24 % por mujeres”.
Una situación similar ocurre con los impuestos a los “bienes personales”. La mayoría de los que tributan son varones, ya que “hay una proporción menor de mujeres que son propietarias. Y en general, son los varones quienes ejercen en mayor medida la violencia económica de género, a través de maniobras de ocultamiento, evasión (lo que implica transgredir las leyes tributarias) y elusión impositiva (utilizar resquicios legales para pagar menos impuestos), muchas veces en connivencia con el sistema judicial”, dice Sacco.
Impuestos Verdes
La principal función de la política tributaria tradicional es la generación de ingresos para que el Estado pueda cumplir sus funciones (salud, educación, seguridad y justicia). Pero más allá de esto, “la política fiscal también puede aportar a una transición socioecológica justa”, señala Macarena Cano Muñoz, integrante de GI-ESC, una organización que promueve los derechos económicos sociales y culturales.
De acuerdo al informe “Impuestos Verdes y Progresivos para la Transición Socioecológica en América Latina y el Caribe”, publicado por GI-ESC, los sistemas tributarios pueden contribuir a esa transición a través de: incentivar o desincentivar al cambio de patrones de consumo y producción que permitan transitar a una economía baja en carbono y resiliente; y focalizar los recursos para atender externalidades negativas del proceso de descarbonización (como la pérdida de empleos en algunos sectores) e invertir en capacitación de las personas e infraestructura resiliente al clima.
No obstante, de acuerdo a este trabajo, los países de la región enfrentan grandes retos ya que su recaudación fiscal promedio es mucho menor a la de los países desarrollados. El promedio de la recaudación fiscal en América latina en 2021 fue de 21,7 % del PIB mientras que en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) presentaron un promedio de 34,1 % del PIB.
La mayor parte de la recaudación proviene de impuestos al consumo
El informe recomienda una serie de medidas fiscales para una transición socio-ecológica. La primera es implementar impuestos progresivos a la riqueza y al capital: En todo el mundo, las poblaciones de menores ingresos enfrentan un mayor riesgo de sufrir los impactos negativos de la emergencia climática, siendo que su contribución a las emisiones de gases de efecto invernadero es menor que la de los grupos poblacionales con mayores ingresos.
Esto se explica por patrones de consumo diferenciados: A medida que aumentan los ingresos, el consumo de combustibles (uso de vehículos particulares o viajes en avión) crece de forma proporcional y, por lo tanto, también su huella ambiental. Se calcula que entre el 50 % y el 70 % de las emisiones totales son producto de las actividades e inversiones de las personas más ricas del mundo. De acuerdo con el informe de OXFAM 2023, las emisiones de carbono del 1 % de milmillonarios del planeta equivalen a las del 66 % más pobre.
El documento de GI-ESC recomienda implementar acuerdos internacionales que obliguen a los países a implementar estos impuestos, así como acuerdos de intercambio automático de información tributaria, para evitar la evasión tributaria y la fuga de divisas hacia los “paraísos fiscales”.
El trabajo también propone gravar con alícuotas mayores la rentabilidad de actividades extractivas y contaminantes (como la minería y la extracción de petróleo), así como impuestos sobre las ganancias extraordinarias (windfall profits tax, por su nombre en inglés), que no provienen de un mayor esfuerzo o inversión productiva, sino del alza de precios de algunos commodities. El Estado argentino intentó implementar un impuesto a las ganancias extraordinarias del sector agroexportador en 2023, pero el gobierno actual, a cargo del libertario Javier Milei, retiró el proyecto del Congreso.
Hacia una mayor justicia impositiva
El avance de la globalización y la digitalización de la economía han facilitado que grandes empresas multinacionales, incluyendo las intensivas en carbono, no paguen impuestos donde realizan su actividad económica y generan GEI, sino en países de baja o nula tributación (llamados “paraísos” o guaridas fiscales), donde establecen su residencia impositiva. Sin acuerdos y sistemas de control tributario globales, resulta cada vez más difícil combatir la millonaria evasión y elusión fiscal de las grandes corporaciones.
Al mismo tiempo, resulta imprescindible implementar impuestos a la generación de residuos, para incentivar el reciclado y la economía circular. En Chile, por ejemplo, se implementó un impuesto a las emisiones de compuestos contaminantes como el material particulado (óxidos de nitrógeno, de azufre y dióxido de carbono) producidos por distintas industrias. En Ecuador, se aplican impuestos a los envases no retornables, y lo recaudado se usa para financiar programas de educación ambiental y reciclado. Del mismo modo, en Colombia se estableció un impuesto a la entrega de bolsas plásticas en los comercios.
Lo importante, en este tipo de impuestos, es que su objetivo no sea meramente recaudatorio, ya que muchas veces terminan perjudicando a los eslabones sociales y productivos más vulnerables (las empresas y consumidores que no cuentan con ingresos suficientes para implementar tecnologías y fuentes energéticas “más limpias”). Del mismo modo, se debe controlar que los ingresos generados por este tipo de impuestos se destinen a impulsar la transición socioecológica y no terminen financiando actividades corrientes.
Asimismo, los Estados suelen otorgar beneficios fiscales a ciertos sectores como las energías renovables, la eficiencia energética, la agricultura regenerativa o la construcción de infraestructura resiliente al cambio climático. Pero “para que funcionen, estos beneficios deben ser temporales, focalizados, evaluables y económicamente viables”, advierte el trabajo de GI-ESC. Esto implica también que el ahorro tributario que le genera al sector productivo o a las personas sea mayor a la inversión que deben hacer en consumos o actividades bajas en carbono.
Hoy los países deben reorientar los presupuestos vinculados a actividades intensivas en carbono hacia áreas relacionadas con el cambio climático y la sostenibilidad. Y los sistemas tributarios pueden ser una gran herramienta para lograrlo.